INFORMACJA w sprawie udzielania informacji publicznej przez OSP w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej określone zostały w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 902). W stosunku do ochotniczych straży pożarnych (dalej OSP) zastosowanie będzie miał zapis ust. 1 pkt 5 tego artykułu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Do zakresu podmiotowego wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zaliczyć podmioty, które w niektórych przypadkach wykonują tzw. funkcje zlecone z zakresu zadań publicznych, zaś w szerszym stopniu realizują zadania publiczne. Do tych podmiotów należy zaliczyć fundacje, zakłady administracyjne oraz organizacje pozarządowe. Zlecanie funkcji z zakresu zadań publicznych może nastąpić tylko w drodze ustawy lub na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Organizacje te poprzez zlecenie im tych funkcji, a następnie poprzez ich wykonanie nie zmieniają swego charakteru prawnego. Konieczne jest w tym celu rozróżnienie, które działania danego podmiotu są wykonywane w zakresie zadań publicznych, jako funkcje zlecone, a które są działaniami własnymi. Przykładem takich podmiotów są: ochotnicze straże pożarne, Polski Czerwony Krzyż czy Polski Związek Łowiecki. Obowiązek informacyjny tych podmiotów wynika zatem z realizowanych przez nie celów i dysponowania majątkiem publicznym.

Ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (patrz: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018, teza 7 do art. 4).

Termin “zadania publiczne” (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest pojęciem szerszym od terminu “zadań władzy publicznej” (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie “zadanie publiczne” użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia “zadanie władzy publicznej” użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane “zadanie publiczne” cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (patrz: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Co więcej, udostępnieniu podlega nie każda informacja będąca w dyspozycji stowarzyszenia lub odnosząca się do jego funkcjonowania, lecz tylko ta, która dotyczy wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym (patrz: Ćwikła Michał, Dostęp do informacji publicznej w polskim związku sportowym, PPH 2021/11/48-51).

O podleganiu zakresowi podmiotowemu ustawy o dostępie do informacji publicznej decydują dwa elementy: charakter wykonywanych zadań (powinny być one nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a nie indywidulanych potrzeb danej korporacji) oraz rodzaj majątku, którym dysponuje dany podmiot (mienie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) – patrz: Szustakiewicz Przemysław, Zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Glosa do wyroku NSA z dnia 23 października 2018 r., I OSK 2498/16.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej, przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika “lub”. Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publiczne (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/GI 425/22).

Uwzględniając powyżej przedstawione wyjaśnienia należy stwierdzić, że OSP zobowiązana jest do udzielania informacji publicznej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej w tych wypadkach, w których wykonuje funkcje zlecone w zakresie zadań publicznych lub dysponuje majątkiem publicznym.

Należy pamiętać, że sam fakt dysponowania majątkiem publicznym nie oznacza, że każdą informację objętą wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej należy udostępnić. OSP nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji, która nie jest związana z publicznoprawną sferą działalności OSP czy gospodarowaniem przez OSP mieniem publicznym.

Definicja informacji publicznej została zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z tą definicją każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Definicja informacji publicznej określona przez ustawodawcę jest bardzo szeroka. Pojęcie informacji publicznej nie może być analizowane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy, w oderwaniu od innych przepisów, a w szczególności od art. 6. Art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia przykładowe, informacje stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy.

Z perspektywy OSP szczególną uwagę należy zwrócić na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-d zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o:

1. a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
2. b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
3. c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1,
4. d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Upraszczając, czym jest informacja publiczna należy uznać, że co do zasady, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną, a w przypadku OSP zakres ten jest zawężony do wykonywania zleconych zadań publicznych lub działań podejmowanych w związku z dysponowaniem majątkiem publicznym.

Przy wyznaczaniu zakresu definicji informacji publicznej należy posiłkować się również orzecznictwem.

„Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym” – patrz: wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2677/17.

„Na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą” – patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 206/17.

„Przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań” – patrz: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4743/21.

„Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a zatem każda wiadomość nie tylko wytworzona, ale również odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa” – patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 63/22.

„Dokumenty prywatne nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a takim jest petycja/wniosek złożona przez innych rodziców dotycząca ich córki. Dokument ten nie stał się dokumentem urzędowym przez sam fakt złożenia go w organie” – patrz: wyrok WSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 106/22.

„Informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej (…) Wnioski o dofinansowanie projektu przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej” – patrz: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13.

„Pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej” – patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 450/13.

„’Dokument wewnętrzny’ nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. (…) Bez wątpienia księga wejść/wyjść czy inne dokumenty związane z wewnętrzną organizacją funkcjonowania urzędu administracyjnego nie stanowią dokumentu urzędowego, nie stanowią bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie są też kierowane do innego podmiotu bądź składane do akt sprawy. Dokumenty tego rodzaju należy kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne’ – patrz: wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15.

„Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej: – patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III SA/GI 123/22.

Należy pamiętać, że w praktyce działania OSP zdecydowana większość informacji posiadanych przez OSP nie ma charakteru informacji publicznej. W szczególności tych związanych z działalnością statutową. Na pewno informacją publiczną będą dane o uzyskiwanych dotacjach i pomocy ze środków publicznych.

Należy mieć na uwadze, że zdarzają się przypadki próby nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, polegająca na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, oraz na próbie uzyskania dostępu do dokumentu nie podlegającego udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 214/22 ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do “sprawy publicznej”.

Podsumowując, nie sposób wyznaczyć konkretnego katalogu informacji, które należy uznać za informacje publiczną. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

          Dodatkowe informacje związane z udostępnieniem informacji publicznej:

– Udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, należy o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę, wskazać powody opóźnienia oraz wyznaczyć termin w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

– Udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (np. kopia dokumentów wysłana pocztą, skan dokumentu wysłany mailem), chyba że OSP nie dysponuje takimi środkami technicznymi. W takim przypadku należy pisemnie powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

– Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej OSP ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, OSP może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takim przypadku, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, należy powiadomić o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Zamieszczamy również wzór decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej, która może być wykorzystana przez władze OSP.

informację przygotowała
dr Zuzanna Mrozek
radca prawny
20 III 2023 r.

• Wzór decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej